7373Décembre 2004
56ème RENCONTRE DU CRIPS
ILE-DE-FRANCE
"DEMOCRATIE PARTICIPATIVE ET
REDUCTION DES RISQUES"
COMMENT ASSOCIER LA POPULATION
LOCALE A LA RESOLUTION DES PROBLEMES D’UN QUARTIER
?
DEUX EXEMPLES AU ROYAUME-UNI
MAGGIE MORT,
SOCIOLOGUE,
INSTITUTE FOR HEALTH RESEARCH,
UNIVERSITÉ DE LANCASTERJe présenterai les idées sous-jacentes à notre travail sur les jurys citoyens et les méthodes délibératives. Ma collègue, Elham Kashefi détaillera l’expérience de deux jurys citoyens à Burnley.
Face aux inégalités profondes de santé qui persistent dans les pays développés, les actions entreprises ne doivent pas se limiter à une offre plus importante de soins, mais être tournées vers la compréhension des conditions de mauvaise santé, de pauvreté, de dénuement et de vulnérabilité des usagers de drogues. L’amélioration de l’état de santé de la population passe par la participation des patients et du public aux décisions. Un des axes majeurs des politiques gouvernementales et des prestataires de service, en matière de santé, devrait être d’impliquer les usagers et le public dans la planification des soins. Dans les faits, la délibération joue un rôle mineur dans les nombreuses consultations du public alors qu’elle devrait être un droit et non un "extra" dans tout système de gouvernance. Trop souvent, les officiels ou les universitaires ont la possibilité d’exercer ce droit - écouter, réfléchir, parler et discuter - alors que les autres citoyens ne l’ont pas. Ceux-ci doivent répondre, en tant qu’individu et non en tant que groupe, à des questions de santé sans avoir la chance de la réflexion ou de la délibération.
Au Royaume-Uni, la démocratie représentative est remise en cause devant la faible participation aux élections et, de fait, la légitimité des décisions du gouvernement l’est aussi. La démocratie directe, à travers les référendums, consume du temps et de l’argent, sauf si elle est partie constituante du système administratif comme en Suisse. Adopter les méthodes participatives est une façon de renouveler le processus démocratique et d’accroître la légitimité et l’efficacité des décisions relevant de la politique publique. Le mode de consultation a un impact sur les résultats d’une initiative, et une consultation sans délibération, comme les sondages, maintient le public dans une non-information et un non-engagement. A contrario, les jurys citoyens s’appuient sur un cadre délibératif et un public informé.
ELHAM KASHEFI,
CHERCHEUR EN DÉVELOPPEMENT COMMUNAUTAIRE,
INSTITUTE FOR HEALTH RESEARCH,
UNIVERSITÉ DE LANCASTERBurnley est une ville au nord de Manchester ayant un riche passé industriel. 90000 personnes y résident dont 18000 dans le quartier concerné par l’expérience. Ce quartier est délimité par trois grandes routes qui en font un territoire enclavé. Ce quartier réunit plusieurs communautés, isolées du reste de la ville, qui ont un mode de vie quasi insulaire. 80% des habitants n’ont pas désiré y habiter pour les raisons suivantes : la pauvreté, l’insalubrité des logements, la grande prévalence de maladies et de handicaps secondaires à la précarité, l’alcoolisme - touchant même les enfants -, les trafics et les consommations de drogues - notamment l’héroïne -, la criminalité - en particulier les vols associés à la consommation de drogues -, l’accès très limité aux services sociaux et de soins malgré des associations locales très dynamiques, l’illettrisme, le taux de grossesses chez les adolescentes plus élevé que dans le reste du pays, l’isolement par rapport au reste du pays... Les habitants sont lucides, pour preuve ces propos recueillis au sujet du gouvernement : "Ils reviennent vers ce temps où il y avait une élite et une classe dans le caniveau". Un parti d’extrême-droite, le British Nationalist Party, qui compte huit conseillers municipaux, récupère la colère des habitants de ce quartier à 99% blancs.
C’est dans ce contexte qu’un premier jury citoyen a été mis en place en 1998, sur le thème de la délinquance liée à la drogue. L’initiative d’un jury citoyen et le thème ont été décidés par la communauté à l’aide d’un projet local de démocratie participative déjà en place. De telles initiatives sont classiquement prises par des autorités administratives. Le jury était parfaitement autonome choisissant les sujets et les modes de discussion. La "délibération menant au changement" était l’objectif essentiel. Pour cela, l’organisation de l’expérience s’est étalée sur une période de douze mois afin de s’assurer de la collaboration des pouvoirs décisionnaires. Ceux-ci se sont engagés à lire le rapport du jury et à y répondre sous trois mois.
Le vécu des participants devait guider les débats et les décisions. Douze personnes on été recrutées pour former le jury. Leurs profils étaient volontairement représentatifs des problèmes du quartier : jeunes familles monoparentales, personnes malades, personnes victimes de cambriolages, cambrioleurs, héroïnomanes. Le président du jury était un militant local. Les réunions, hebdomadaires, ont eu lieu dans un pub, sur une période de trois à quatre mois. Ce cadre était volontairement informel pour faciliter la parole. Les premiers débats voyaient s’affronter les points de vue sur les drogues. Le dialogue, mêlé à l’intervention d’experts ou d’usagers de drogues, a fait naître la préoccupation commune de protéger les jeunes. Le débat a eu lieu mais il était indispensable d’obtenir le soutien de ceux qui ont le pouvoir politique pour faire la différence. Le contenu du rapport a été radical: légalisation de la consommation du cannabis et lieu pour tester la qualité des drogues. Les agences n’ont pas apprécié et n’ont pas donné de suite à ce rapport.
Cette expérience a changé ma vie comme celle de tous ceux qui y ont participé, mais concrètement, rien ne s’est passé. Néanmoins, le président de ce premier jury citoyen, très tenace, a remis ce rapport à un exécutif local du National Health Service (NHS), (équivalent de la Sécurité sociale) qui décida d’appliquer le principe du jury citoyen au domaine de la santé. Ainsi est né le deuxième jury citoyen tourné vers la question de l’accès aux soins et aux services sociaux.
Contrairement au premier jury à l’organisation flexible et autonome, l’initiative et le financement du second jury sont venus du NHS. Le comité de pilotage était composé des agences de santé, des organisations et des associations ayant tous une compétence locale. Il était donc puissant et regroupait les décisionnaires capables d’agir à la fin du processus. Le comité a décidé des questions abordées par le jury en lien avec l’amélioration de la situation sanitaire, a formé le jury et établi les règles. Le jury, en contrepartie, avait l’opportunité, une fois le rapport terminé, de participer au comité de pilotage pour suivre la mise en oeuvre des actions. Il a fallu environ sept mois pour planifier l’expérience. Pour assurer plus de légitimité au deuxième jury, son président était un ancien exécutif du NHS.
Le jury, composé de douze membres, s’est réuni pendant une semaine dans un centre communautaire. Cette expérience a, une fois encore, bouleversé la vie des jurés aux profils variés: âgés de dix-sept à soixante-dix ans, la majorité d’entre eux était au chômage, certains étaient familles monoparentales, d’autres étaient malades. Pour beaucoup, c’était la première fois qu’ils s’accordaient du temps à la réflexion. Le jury a souhaité impliquer l’ensemble de la communauté en communiquant largement sur ses propositions et en recueillant les réactions des autres citoyens. Les commissaires de santé ont réellement soutenu le projet et tenu compte des travaux du jury. En revanche, les autorités sociales et les institutions locales sont restées sur la défensive et les ont ignorées.
La communauté, totalement dépourvue de médecins et d’infirmières, se battait depuis une dizaine d’années pour l’ouverture d’un centre de santé dans le quartier et ils l’ont obtenu. Son fonctionnement s’est adapté à la population résidente ; les médecins vont au devant des patients et n’attendent pas qu’ils consultent. La responsable du centre est également responsable du développement social et sanitaire du quartier et se rend auprès des gens pour identifier les problèmes.
Les recommandations du jury ont été complètement intégrées dans les activités du centre et deux jurés participent au comité exécutif du dispensaire qui se réfère périodiquement au rapport du jury pour mettre en place de nouvelles initiatives.
Dans un processus délibératif, la préparation et le développement du projet représentent une étape cruciale. Sa légitimité en dépend. La transparence et l’information des acteurs pendant le processus prémunissent des critiques ultérieures. Les modèles délibératifs préconçus sont souvent inapplicables et il faut tout redéfinir sur le terrain. Il est très important que tous soient consultés - politiques, associations, travailleurs sociaux, usagers de drogues et simples citoyens -, que toutes les ressources soient mobilisées. Un exercice délibératif dans ce domaine est expliqué dans l’article de Kubler D, "Politique de la drogue dans les villes suisses entre ordre et santé", Editions L’Harmattan, 2000.
QUESTIONS DE LA SALLE
Philippe Hofschmitt - Quelles furent les réactions du premier jury devant l’absence d’application de leurs propositions ?
Elham Kashefi - Ils étaient déçus mais ne s’attendaient pas à une autre réaction de la part des autorités. Nous étions optimistes et naïfs, ils étaient réalistes. Cependant, leur nouvelle expertise a servi à la communauté - le premier jury a formé le deuxième jury - et nous avons tiré des enseignements de cette première expérience.
Yves Sintomer - Comment les membres des jurys ont-ils été sélectionnés ? Tirage au sort, appel au volontariat ? Qui a rémunéré les membres du premier jury ? Comment les décisions ont-elles été prises, par le consensus, le vote ? Une autre expérience est-elle en préparation ?
Elham Kashefi, Maggie Mort - Le recrutement du premier jury, guidé par le comité de pilotage, était dirigé vers ceux qui n’ont jamais la parole, les marginalisés, les exclus. Le deuxième jury était une synthèse des données statistiques démographiques et du ressenti de la population sur ce qui définissait leur communauté. Les membres du premier jury étaient payés 20£ par réunion hebdomadaire de deux heures auxquelles s’ajoutaient les repas et la garde des enfants pendant les débats. Ils ont volontairement prolongé ce temps de travail à trois heures pour la même rémunération. L’argent venait de la communauté. La rémunération du deuxième jury était de 250£ pour la semaine, payée par le NHS. Il n’y a pas eu de vote, d’ailleurs, je n’approuve pas ce mode de décision. Nous avons essayé de discuter les choses jusqu’au bout, d’écouter les objections et de parvenir au consensus.
Antonio Ugidos, directeur du Crips - En quoi cette expérience a-t-elle changé votre vie ?
Elham Kashefi - C’est une question existentielle ! Les membres du jury ont fait des efforts énormes pour venir à ces réunions, certains étaient gravement malades. Ils ne comprenaient pas, a priori, pourquoi ils étaient consultés, mais petit à petit, ils ont pris conscience qu’ils étaient les experts de leur propre vie et qu’ils avaient le droit de participer à la démocratie de ce pays. Je les ai vu changer...
Maggie Mort - Pour moi, chercheur, c’était la preuve concrète que la délibération et l’utilisation des connaissances locales pouvaient changer les choses.